全面建成小康社会背景下西部农村扶贫思路与模式的再创新（上）

项目来源：国家社会科学基金项目“面向新型城镇化发展的金融支持模式创新研究”(编号：15XJL006)，陕西省社会科学基金项目“陕西推进新型城镇化建设研究”(编号：2016ZB020)，西安市软科学项目“西安建设新丝绸之路中亚产业园的路径与对策”(编号：SF1501(2))

党的十八届五中全会提出了到2020年我国贫困人口全部脱贫、贫困县全部摘帽的任务，并被写入了中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议中。要在五年时间内实现5575万(2015年国民经济和社会发展统计公报数据)贫困人口和近600个贫困县脱贫摘帽，这一目标显得紧迫而又艰巨，没有重大创新性的扶贫举措是难以完成任务的。近十年来，随着国家在西部地区采取多种扶贫政策和措施，西部农村贫困人口占农村人口比重已经从2000年底(扶贫标准为865元人民币)的10.2%下降到了2010年底(扶贫标准为1274元人民币)的2.8%(中国农村扶贫开发的新进展(白皮书)，2011)^①。党的十七大以后，我国正式采用低收入标准取代绝对贫困标准，并逐步大幅度提高了贫困标准(即国际标准1美元/人/天，这个标准比2009年提高了92%)(见表1)，按照2300元的贫困标准，2015年西部贫困人口总数为2961万，贫困发生率为10.6%(同期全国贫困发生率平均为5.7%)，贫困人口主要集中在西部11个集中连片特困地区(国务院扶贫开发领导小组办公室，2015)。经过多种扶贫手段和模式30多年的扶贫攻坚，目前西部地区剩余的贫困人口大多数处于深度贫困状态，常规扶贫模式已经难以奏效，扶贫任务艰巨异常。而西部农村贫困问题既影响全面建成小康社会目标，又影响我国社会整体稳定和西部地缘政治安全。在此背景下，如何进一步有效创新扶贫模式及其对策措施，提升扶贫工作质量和效益，就成为当前扶贫工作面临的一个重大难题。

表1 2015年中国西部各省贫困县、农村贫困人口及贫困发生率状况

数据来源：2013年各省贫困人口数据来源于中国国务院扶贫开发领导小组办公室发布的《2013年各省贫困人口数量及贫困发生率》(http://www.cpad.gov.cn/sofpro/ewebeditor/uploadfile/2014/04/11/20140411095556424.pdf)。其中西藏自治区作为全国唯一省级集中连片特困地区被整体纳入国家扶贫范围，共有74个县，表中西部地区的总体数据包含了西藏自治区74个贫困县。2015年数据主要来源于各省2015年国民经济和社会发展统计公报、2016年“两会”各省人民政府工作报告以及当地主要媒体发布的统计数据，并经过作者整理和计算所得

根据国家扶贫开发领导小组办公室2015年的统计数据，西部地区连片特困地区覆盖了498个县，而全国集中连片特困地区共覆盖了680个县，西部占了73.2%(国务院扶贫开发领导小组办公室，2015)。2015年西部地区共有国家级贫困县375个(不包括西藏自治区74个县)，占全部国定贫困县的63.3%，由于西藏自治区(74个县)作为唯一一个省级集中连片特困地区而整体被纳入国家扶贫范围，因此西南六省的贫困县数量约占西部全部贫困县的61%。这其中西藏、云南、贵州、陕西和甘肃五省区贫困县数量明显高于西部其他省份，均占西部贫困县总数的10%以上，平均每省区达到了58个县，是西部扶贫开发需要重点关注的区域(见表1)。从贫困人口数量来看，截至2015年底，西北地区有1014万，西南地区有1947万，西南地区贫困人口数量是西北地区的1.9倍多。西部地区的贫困发生率平均为10.6%，比国家平均贫困发生率5.7%高出了4.9%。贫困人口总量多、贫困程度深是目前西部农村贫困的典型特征。

目前，西部地区的11个集中连片特困地区(覆盖了498个贫困县)和连片特困地区以外的63个国定贫困县是当前西部扶贫开发所要面对的主要目标区域，这些贫困地区具有一些相近或共同的特征：山大沟深，自然条件差，生存环境恶劣，生态环境脆弱，自然灾害频发，交通非常不便，水资源不足或分布不均衡。

根据国务院扶贫开发领导小组办公室的相关统计资料显示，2015年我国人均GDP为49228.7元，城镇化率为56.1%，农民人均纯收入为11422元，农村居民人均消费支出9223元。而2015年西部地区的人均GDP为41891.7元，低于全国平均水平7337元；西部地区城镇化率为48.1%，比全国平均水平低8%，其中西南地区为44.4%，西北地区为51.7%；西部地区农民人均纯收入为8685.9元，比全国平均水平低2736.1元，其中西南地区为8529元，西北地区为8842.8元；西部农村居民人均消费支出8383元，比全国平均水平低840元。总体来看差距悬殊，贫困程度较深。另外，从表2我们能够看出，尽管西北地区的整体指标与全国水平差距略小，但其中的甘肃省各项指标显著低于西北其他各省，更明显低于全国平均指标，与西南地区的贵州、云南处于同一发展层次，贫困程度很深。

(一)扶贫供给与需求的比较分析

目前国家在西部农村的扶贫政策措施大致可以分为四个方面：一是专项扶贫，它是以国家为扶贫主体，通过编制专项规划，安排专项资金，集中资源开发扶贫，由各级政府负责，主要包括设立专项扶贫资金、小额信贷、异地扶贫搬迁、以工代赈和产业扶贫等具体措施；二是行业扶贫，重在发挥政府各部门优势，主要包括国家机关、事业单位、央企、科研院校和社会团体定点扶贫以及基础设施建设扶贫等；三是社会扶贫，主要依靠和发挥社会各界的力量参与扶贫，比如东西部协作扶贫、定点扶贫以及军队等的就地扶贫等措施；四是国际合作扶贫，主要通过与世界银行、联合国开发计划署、粮食计划署等国际组织以及外国政府进行扶贫开发合作(中国农村扶贫开发的新进展(白皮书)，2011；中国农村扶贫开发纲要(2011—2020)，2012)。以上四个方面扶贫政策措施提供了包括人力资源培训与开发、资金扶持、基础设施建设、物质资源供给以及农村医保和社保等在内的扶贫供给。而西部农村贫困地区的脱贫需求则主要体现在生产、生活、教育、医疗以及社保需求等方面，现有的扶贫开发模式是基于居住相对集中、交通便利、信息沟通充分且便利的前提条件下的，而目前西部贫困地区最重要的特征则是居住分散、交通不便、信息严重闭塞、自然环境恶劣。

通过对现有的扶贫供给与需求进行对比分析，我们就会发现主要的供求差集中在基础设施尤其是交通设施落后，主导产业缺乏，并且扶贫的供给与需求往往因农村居住空间过度分散而被割裂，难以形成有效对接。

根据2015年10月国家统计局副局长张为民的文章，2012—2014年贫困地区农村居民人均收入由4732元增长到6221元，年均名义增长14.7%，比全国农村居民平均水平快2.9个百分点。同期贫困地区农村居民消费支出由3887元增长到5185元，年均名义增长15.5%，比全国农村居民人均消费年均增速快3.4个百分点。2012—2014年贫困地区农村居民人均消费支出增速比人均收入增速快0.8个百分点。

近十年来，我国在扶贫工作上取得了巨大成就，农村贫困人口占农村人口的比重从2000年的10.2%下降到2015年的5.7%，西部农村贫困人口的数量显著下降，按照2300元贫困标准，西部地区的贫困发生率已经从2010年的23.8%下降到2015年的10.6%，西部地区的贫困人口也已经从2010年的16566万人下降到了2015年的2961万人。目前，西部贫困地区农民生活状态不断得到改善，截至2014年底，国定贫困县有60.9%的农村使用自来水或深水井，自然村通公路、通电和通电话比例分别为：88.1%、98%和92.9%，农户人均住房面积24.9平方米。学龄儿童入学率达到了97.7%，93.3%的农户参加了“新农合”医保(国务院扶贫开发领导小组办公室，2015)。以2006年作为参照，2015年西部地区的人均GDP增长率、城镇化率以及农民人均纯收入等几个重要指标均有大幅度提升(见表2)。